Democratische instituties om snel, rechtvaardig en duurzaam te handelen in een conflictrijke samenleving
Als Nederland in 2050 klimaatneutraal is, zien leven, reizen, energie produceren en gebruiken, en landbouw bedrijven er echt anders uit. Zulke grote veranderingen kennen winnaars en verliezers en zijn dus conflictrijk. Het protest van boeren tegen stikstofmaatregelen toont zo’n conflict. De stikstofcrisis laat ook zien dat we de juiste instituties missen om snel, rechtvaardig en duurzaam te handelen in een conflictrijke samenleving. Mijn droomproject is een zoektocht naar dergelijke democratische instituties.
Als we niet op een goede manier omgaan met klimaatconflicten opgaves leidt dat tot uitkomsten die als oneerlijk worden ervaren, protesten, beschadigde relaties, verdeelde gemeenschappen en politiek-maatschappelijke stilstand. De windparken in het Drents-Groningse veenkoloniale gebied laten dat zien. Publieksparticipatie wordt vaak als de oplossing voor het omgaan met conflicten gezien. Participatie kent echter twee grote valkuilen.
Ten eerste heeft participatie weinig zin als de overheid de uitkomsten van de dialoog niet serieus neemt. Denk aan nepparticipatie, waarbij de overheid participatie strategisch inzet om oppositie te overwinnen of te verzachten. Het resultaat van een participatieproces kan makkelijk in de la belanden. Participatie kan te laat plaatsvinden; de spreekwoordelijke ‘mosterd na de maaltijd’.
Een tweede valkuil is onvoldoende en ongelijke toegang tot informatie. Bij vele klimaatopgaven spelen wetenschappelijke kennis en technologie een centrale rol. Om op een volwaardige manier deel te nemen aan besluitvorming, dienen betrokkenen voldoende kennis te vergaren. Maar vaak missen deelnemers de benodigde informatie om een gefundeerde mening te vormen of om hun positie in het debat goed te onderbouwen.
De crux is dat publieksparticipatie institutioneel op een goede wijze ingebed moet worden. Een recente internationale studie over de bestuurlijke omgang met het langdurig beheer van radioactief afval in tien Europese landen laat dat zien (Arentsen & Est 2023). In de jaren zeventig en tachtig zagen de meeste landen het beheer van radioactief afval als een technisch probleem. Daarom werden locaties voor een eindberging top-down geselecteerd op basis van technische criteria. Deze zogenoemde ‘decide-announce-defend’ strategie leidde in alle onderzochte landen tot sociaal protest en een politiek-maatschappelijke impasse. Om uit die patstelling te komen, vernieuwden landen hun governance aanpak. In plaats van ‘besluiten-aankondigen-verdedigen’ koos men voor ‘participeren-overleggen-besluiten’. Die nieuwe aanpak behelsde een participatieve wending, met meer betrokkenheid van maatschappelijke organisaties en burgers, en meer zeggenschap voor regionale en lokale besturen. De noodzaak van dat laatste wordt nog weleens over het hoofd gezien.
Het belangrijkste inzicht is echter dat de participatieve wending pas werkt als die hand in hand gaat met een institutionele wending, die wordt gedragen door de democratische waarden van procedurele rechtvaardigheid en machtsdeling. Zo legden bijvoorbeeld Frankrijk en Duitsland de rol van lokale besturen en publieksparticipatie binnen besluitvorming vast in wet- en regelgeving. In Finland en Spanje kregen lokale gemeenten vetorecht bij het bepalen van een locatie voor een afvalbeheerfaciliteit. En in het Verenigd Koninkrijk kregen regionale overheden een gelijkwaardige rol bij het maken van beleid.
Iedereen kent de trias politica van Montesquieu die stelt dat er een duidelijke machtsverdeling dient te zijn tussen de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht. Maar waar al eeuwen nagedacht wordt over machtsdeling in het politiek-juridische domein, staat het nadenken over machtsdeling op het gebied van wetenschap en technologie nog in de kinderschoenen. Op het gebied van langdurig beheer van radioactief afval heeft Zwitserland een kennisecosysteem opgezet, waardoor kennis op een eerlijkere manier verspreid wordt. Op nationaal niveau heeft het verantwoordelijke ministerie, de toezichthouder en de afvalbeheerder elk zijn eigen onderzoeksprogramma. Ook de Zwitserse deelstaten (kantons) beschikken over een expertgroep en een budget om de benodigde kennis te vergaren. Tevens is er een onafhankelijke Commissie voor nucleaire veiligheid, waaraan een second opinion gevraagd kan worden. Tenslotte kunnen burgers vragen stellen aan een Technisch Forum, waar experts en stakeholders in zitten. De antwoorden worden via het internet openbaar gemaakt. De spreiding van kennis en diverse checks & balances zorgen voor een meer gelijk kennisspeelveld.
Snel, rechtvaardig en duurzaam handelen in een conflictrijke samenleving vraagt dus om adequate participatie en instituties. Ten eerste dienen instituties te zorgen voor een gelijk kennisspeelveld, zodat ook bij controversen een goed democratisch gesprek tussen goed geïnformeerde tegenstanders mogelijk blijft en maatschappelijke stilstand wordt voorkomen. Daarnaast zijn er instituties nodig die er voor zorgen dat de maatschappelijke dialoog de politieke besluitvorming kan voeden. Ik wil op zoek naar praktische voorbeelden van dergelijke democratische instituties in het buitenland en onze eigen politiek-maatschappelijke geschiedenis. Zicht daarop is noodzakelijk om onze democratie tijdig aan te passen aan de grote ecologische, sociaal-politieke en technische uitdagingen van de 21ste eeuw.
Referenties
Arentsen, M. & R. van Est (eds.)(2023) The future of radioactive waste governance: Lessons from Europe. Wiesbaden: Springer Nature.